La doctrina Chevron: el gran caso del derecho administrativo contemporáneo

El caso resuelto por la Suprema Corte de los Estados Unidos “Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.” en 1984 es uno de los fallos más importantes en la historia del derecho administrativo. La decisión estableció el principio de deferencia judicial a las interpretaciones de los mandatos legales por parte de las agencias administrativas, comúnmente conocido como la “doctrina Chevron”. Aunque se trata de un caso que se ha citado en miles de libros, artículos y desde luego sentencias relativas a temas de derecho administrativo, me parece que en México es poco conocido.

Vale la pena dedicarle una breve reflexión, sobre todo ahora que se acaba de dejar atrás por parte de una Suprema Corte norteamericana mucho más conservadora que la que existía en 1984. No tengo ninguna duda que el caso Chevron nos puede servir mucho para discusiones que están en curso en el derecho administrativo de América Latina

Antecedentes y contexto

Los orígenes del caso Chevron se remontan a la década de 1970, una época marcada por una creciente conciencia ambiental y por una fuerte expansión de las agencias reguladoras federales en Estados Unidos. La disputa surgió en el marco de la llamada Ley de Aire Limpio (“Clean Air Act”), una ley federal diseñada para combatir la contaminación del aire mediante la regulación de las emisiones generadas por instalaciones industriales.

A fines de la década de 1970, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) adoptó un enfoque regulatorio conocido como el “concepto de burbuja”. Según este concepto, una planta industrial entera era tratada como una sola “burbuja” a los efectos de regular las emisiones. Esto permitía a las instalaciones una mayor flexibilidad en la gestión de sus emisiones, ya que podían aumentar las emisiones en un área de la planta y reducirlas en el resto, siempre que las emisiones totales no excedieran un cierto umbral.

El Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (NRDC), un grupo de defensa del medio ambiente, cuestionó esta interpretación. El NRDC argumentó que el concepto de burbuja de la EPA era incompatible con lo señalado por la Ley de Aire Limpio, que el grupo interpretó como que exigía una regulación más estricta y específica para cada fuente. Chevron U.S.A., Inc., una importante empresa petrolera, intervino en apoyo del enfoque de la EPA, ya que el concepto de burbuja se alineaba con sus intereses económicos.

El caso finalmente planteó dos preguntas legales críticas:

1. Ambigüedad normativa: ¿La Ley de Aire Limpio definió claramente si el “concepto de burbuja” era permisible?

2. Deferencia judicial: ¿Cuánta deferencia deberían dar los tribunales en favor de las agencias administrativas como la EPA al interpretar un lenguaje normativo ambiguo?

Estas preguntas se referían, en el fondo, a la tensión más amplia entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial dentro de lo que se ha llamado en varios países (incluido México, por cierto) el “Estado regulador” moderno. En esencia, el caso abordaba quién debería tener la última palabra cuando el Congreso promulga leyes con un lenguaje ambiguo: las agencias administrativas o los jueces.

La decisión de la Corte Suprema

La Corte Suprema, en una decisión unánime redactada por el legendario juez John Paul Stevens, falló a favor de la EPA. La Corte articuló un marco de dos pasos para revisar las interpretaciones de disposiciones legislativas por parte de las agencias administrativas, ahora conocido como “la prueba (o la doctrina) Chevron”.

Paso uno: ¿Ha abordado el Congreso de manera directa y claramente la cuestión?

La Corte primero examina si el lenguaje de la ley es claro sobre el tema específico. Si el Congreso ha hablado de manera directa e inequívoca, se debe seguir esa interpretación.

Paso dos: ¿Es razonable la interpretación llevada a cabo por una agencia administrativa?

Si la ley aplicable a un caso concreto es ambigua, la Corte entonces evalúa si la interpretación realizada por la agencia administrativa es una construcción que resulta permisible dentro de los márgenes que proporciona la ley aplicable. Mientras la interpretación de la agencia sea razonable, los tribunales deben ser deferentes hacia ella, incluso si el tribunal pudiera preferir una interpretación diferente.

Aplicando este marco, la Corte encontró que el lenguaje de la Ley de Aire Limpio era ambiguo en relación con el concepto de burbuja. Luego concluyó que la interpretación de la EPA era razonable, dada la experiencia de la agencia y la necesidad de equilibrar la protección ambiental con consideraciones económicas.

Fundamentos legales y de políticas legislativas

La decisión de la Corte se basó en varias consideraciones legales y de políticas públicas que, pese a la distancia temporal respecto al momento en el que fuera dictada, me parece que siguen siendo muy importantes:

1. Separación de poderes: La doctrina Chevron refleja un reconocimiento de los respectivos roles del poder legislativo, las agencias administrativas y el poder judicial. Los parlamentos contemporáneos a menudo delegan una buena parte de la autoridad regulatoria a las agencias, confiando en que llenen los vacíos mediante la elaboración de normas jurídicas y que aporten las pautas necesarias para su debida aplicación. Al delegar facultades de regulación en la experiencia de las agencias, los poderes legislativos también están señalando límites al poder de revisión de los tribunales sobre el campo de actuación propio del poder ejecutivo.

2. Experiencia de las agencias: Las agencias administrativas como la EPA poseen conocimientos especializados y experiencia técnica de los que carecen los tribunales. La doctrina Chevron reconoce la importancia de esta experiencia, otorgando a las agencias la libertad de interpretar esquemas legislativos complejos y ciertamente ambiguos.

3. Practicidad: Los ordenamientos jurídicos de nuestro tiempo a menudo contienen ambigüedades o vacíos, ya sea por diseño o por simplemente por descuido. Exigir a los tribunales que resuelvan todas esas ambigüedades sería poco práctico y correría el riesgo de obtener resultados inconsistentes. El marco de Chevron proporciona un estándar claro y predecible para resolver disputas sobre las interpretaciones normativas que realizan las agencias administrativas.

Sin duda alguna que la decisión del caso Chevron ha tenido implicaciones de largo alcance para el derecho administrativo

La doctrina Chevron amplió significativamente la autoridad de las agencias administrativas, otorgándoles una considerable discreción para interpretar e implementar las leyes vigentes en materia administrativa. Esto ha permitido a las agencias adaptar sus políticas a las circunstancias cambiantes y a los avances tecnológicos sin buscar constantemente nueva regulación legislativa.

Por otro lado, la decisión reforzó el principio de la restricción judicial, instruyendo a los tribunales a respetar las decisiones de las agencias a menos que sean irrazonables o excedan lo señalado por la norma legislativa aplicable a un caso concreto. Esta deferencia ha contribuido a un marco regulatorio más consistente y predecible.

Críticas y controversia

A pesar de sus beneficios prácticos, la doctrina Chevron también ha enfrentado críticas sustanciales. Sus detractores argumentan que otorga demasiado poder a burócratas que no han sido electos por el voto popular, socavando la responsabilidad democrática que es la base de la legitimidad de las autoridades. Otros sostienen que la deferencia Chevron alienta al Congreso a redactar ordenamientos administrativos vagos, transfiriendo la responsabilidad de decisiones políticas difíciles a las agencias.

En las décadas transcurridas desde la decisión de Chevron, la doctrina creada por el Justice Stevens en la sentencia ha enfrentado tanto apoyo como críticas en los tribunales, en la doctrina jurídica y por supuesto en la esfera política. Los desarrollos clave incluyen:

Los tribunales en Estados Unidos han aplicado el marco de Chevron en una amplia gama de casos que involucran a agencias como la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC), la Comisión de Bolsa y Valores (SEC) y el Departamento de Trabajo. Estos casos demuestran la amplia aplicabilidad de la doctrina en diversos contextos regulatorios.

En los últimos años, algunos jueces de la Corte Suprema habían señalado su voluntad de reconsiderar o restringir la doctrina Chevron. En casos como “Michigan v. EPA” (2015) y “Kisor v. Wilkie” (2019), la Corte ha enfatizado los límites a la deferencia, particularmente cuando las agencias exceden sus límites o no brindan una explicación razonada de sus acciones.

Chevron fue durante muchos años un punto álgido en los debates sobre el Estado administrativo. Los críticos de la sentencia con un perfil más conservador suelen considerar la doctrina de Chevron como un símbolo del poder burocrático sin control, mientras que algunos comentaristas más cercanos a posturas progresistas la defienden como una herramienta necesaria para una gobernanza eficaz. Estas divisiones ideológicas han dado forma a los debates sobre los nombramientos judiciales, la reforma regulatoria y el papel de los tribunales.

No cabe duda de que la sentencia del caso “Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.” marcó un momento crucial en el derecho administrativo de nuestro tiempo, estableciendo un marco que ha dado forma a la relación entre los tribunales, las agencias y el Congreso de los Estados Unidos durante décadas. Al enfatizar la deferencia judicial a las interpretaciones razonables de las agencias, la doctrina Chevron ha facilitado una gobernanza eficiente y adaptativa a los nuevos retos regulatorios que van surgiendo sin pausa en el acelerado mundo en el que vivimos, pero al mismo tiempo ha sido capaz de plantear importantes preguntas sobre los límites del poder administrativo.

A medida que los debates legales y políticos sobre el estado administrativo continúan evolucionando, el legado de Chevron sigue siendo influyente y controvertido. Ya sea que perdure en su forma actual o experimente una transformación significativa, los principios que encarna seguirán dando forma al panorama del derecho administrativo todavía durante varios años.

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